«La Unin Europea no est lista para dar la bienvenida a nuevos miembros, ni institucional ni polticamente». Se enfrenta ahora mismo a una «coyuntura crtica marcada por cambios geopolticos, crisis transnacionales y complejidades internas» y en ese contexto la ampliacin ocupa un lugar destacado en la agenda poltica, pero hacerlo ahora, sin una revolucin previa, sera un error catastrfico. Hacen falta «reformas sustanciales, incluidos preparativos para la revisin de los Tratados» y contemplar una Unin a cuatro velocidades. Esa es la conclusin de ‘El Grupo de los Doce’, los expertos convocados hace meses por los gobiernos de Francia y Alemania para fijar una hoja de ruta con tres objetivos: aumentar la capacidad de accin de la UE, preparar la ampliacin y fortalecer el Estado de derecho y la legitimidad democrtica.
No es la posicin oficial del eje franco-alemn (que por ejemplo ve con recelo tocar los textos esenciales del ordenamiento jurdico), pero s la oficiosa en gran parte de los temas. Tras la invasin de Ucrania, la posicin de los 27 sobre la ampliacin ha dado un giro de 180 grados. Estaba completamente descartado a corto, medio y casi largo plazo. Hay aspirantes que llevan lustros llamando a la puerta, pero con poca esperanza. Ahora todo ha cambiado y el sentir que empieza a generalizarse es que no hay alternativa, que vamos hacia un mundo en el que Ucrania, Georgia o Moldavia, pero tambin los vecinos de los Balcanes occidentales, acaban dentro o bajo el control ruso, de una forma u otra. As que por pura seguridad y supervivencia, por valores democrticos y principios morales, hay que crecer. Antes lo defendan los lderes de las instituciones comunitarias, pero ahora tambin lo aceptan los jefes de Estado y de Gobierno.
Lo relevantes del informe presentado este martes es que no arranca hablando del desafo econmico y la necesidad de reestructurar completamente el Presupuesto de la UE, para hacerlo ms «moderno» y apropiado para los ingentes desafos globales. No empieza por lo importante que sera prescindir de la unanimidad para poder tomar decisiones a 30 o 35. Ni siquiera sobre los cambios en las instituciones. El documento, y no por casualidad, dedica sus primeras palabras al Estado de Derecho, una de las grandes pesadillas hoy y una de las amenazas existenciales si entran nuevos miembros que ahora tienen carencias profundas y se reproducen, en una dcada o dos, los choques que hoy se dan con Polonia y Hungra y que estn bloqueando el funcionamiento diario de la Unin.
«El Estado de derecho es un principio constitucional no negociable para el funcionamiento de la UE y una condicin previa para unirse. En ltima instancia, la Unin no puede funcionar sin reciprocidad, confianza mutua y sin que todos sus miembros se adhieran a sus principios», se lee en el documento, que hace varias recomendaciones para fortalecer la capacidad de la UE para «proteger y reforzar el Estado de derecho, fortaleciendo la condicionalidad presupuestaria y perfeccionando el artculo 7 del TUE mediante una revisin del Tratado», se lee en la esperada propuesta, que ser la base de la discusin en Bruselas en los prximos meses.
El Artculo 7 al que hace mencin es el «botn nuclear» ahora mismo en la Unin Europea. Es el instrumento que, en ltima instancia, permite privar de veto y voto a un pas cuando sus acciones ponen en peligro la estabilidad de los dems y no respetan los principios y valores fundacionales y fundamentales. Pero para poder llegar hasta el final ahora mismo hace falta unanimidad. Hungra y Polonia tienen sendos expedientes abiertos, uno a instancia de la Comisin Europea y otro de la Eurocmara, pero se pueden proteger mutuamente. En 2020 se introdujo por primera un mecanismo para condicional el desembolso de fondos comunitarios a quienes no respeten el Estado de Derechos, y eso ha llevado al bloqueo de recursos precisamente para Budapest y Varsovia. Pero no basta. Un club de ms de 30 socios necesita herramientas coercitivas ms giles, menos drsticas tambin, y eso piden los autores.
CAMBIOS INSTITUCIONALES
No es ningn secreto: las instituciones actuales de la UE carecen de agilidad «y se ven penalizadas por la complejidad y la abundancia de actores». El informe sugiere que el nmero de eurodiputados no debera aumentar ms all de los 751 actuales, y que debera pulirse el sistema para asignar escaos. Igualmente, aboga por cambiar el sistema actual que reparte las presidencias rotatorias del Consejo de la UE en tros en favor de «quintetos». Y desde luego apuesta por o bien reducir el tamao del Colegio de Comisarios a dos tercios de los Estados miembros, tal y como de hecho contempla el Tratado de Lisboa, o bien evolucionar hacia un «modelo jerrquico».
En tercer lugar, el documento franco alemn recalca la necesidad de reformar los procesos de toma de decisiones dentro del Consejo, pasando de la unanimidad a la votacin por mayora cualificada. «Adems, excepto en Poltica Exterior y Defensa, esto debera ir acompaado de una codecisin total con el Parlamento Europeo para garantizar una legitimidad democrtica adecuada». Para que la votacin por mayora cualificada sea ms aceptable, se hacen tres recomendaciones adicionales: la creacin de una «red de seguridad de soberana» que permita a los Estados miembros expresar sus intereses nacionales vitales en las decisiones de la votacin por mayora cualificada; un reequilibrio del porcentaje de votos, para abordar las preocupaciones de los Estados miembros pequeos y medianos; y un mecanismo de exclusin voluntaria, todas variantes de opciones que hoy existen pero son de difcil implementacin.
Hay ms en la parte de la legitimidad democrtica. Durante dcadas la UE se ha construido a puerta cerrada, sin luz y taqugrafo. Es posible que fuera la nica forma de avanzar, tras las cicatrices de la Segunda Guerra Mundial y mientras se iban levantando instituciones comunes, pasando de la CECA y un club comercial a la unin casi poltica y fiscal que es hoy. Pero ya no basta. El informe subraya la importancia de la legitimidad democrtica en la toma de decisiones y propone cuatro conjuntos de medidas para reforzarla. En primer lugar, recomienda la armonizacin de las leyes electorales en todos los Estados miembros para las elecciones al Parlamento Europeo.
Cambio en los Tratados
El otro eje fundamental del debate es la reforma de los Tratados. Muchos de los cambios que requiere la adaptacin a un club ms grande se podran hacer sin reformar los textos sagrados de la UE, pero eso puede forzar a parchear demasiado. Abrir esa casa es tan delicado como en Espaa hablar de reformar la Constitucin. Hay poco apetito entre los gobiernos, que temen que el remedio sea peor que la enfermedad.
El Grupo de los 12 analiza seis opciones y dice que la opcin por defecto, tal y como se hizo en en el pasado, sera una Convencin, seguida de una conferencia intergubernamental (CIG). Si no se llega a un acuerdo al respecto, el informe considera un «procedimiento de revisin simplificado» como la segunda mejor alternativa. Adems, explora tres escenarios alternativos para reformar la UE como parte de un paquete con los tratados de adhesin. A falta de unanimidad sobre el cambio del Tratado, un tratado complementario entre los Estados miembros dispuestos permitira la diferenciacin dentro de la UE.
El informe concluye destacando que la UE ya cuenta con varios mecanismos de diferenciacin y que sern necesarios todos ellos para dar cabida a las diversas preferencias de ms de 30 Estados miembros de la UE. Pero dicho eso, «la diferenciacin tiene sus lmites, especialmente en lo que respecta al estado de derecho y los valores fundamentales». Europa puede crecer, pero si no se aferra a sus principios fundamentales estara sentencindose a la irrelevancia, la ineficiencia. Por eso los 12 identifican cinco condiciones innegociables: respetar las normas y polticas de la UE, utilizar las instituciones e instrumentos de la UE, garantizar la apertura a todos los Estados miembros, compartir poderes y costos de toma de decisiones entre los participantes y permitir que los Estados miembros que lo deseen avancen.
Si se abre el meln de los Tratados eso debera traducirse en que las opciones de exclusin que permiten a un pas quedar al margen de determinadas reas (Schengen, Interior, el euro, etc) «solo deberan concederse cuando se profundice la integracin o se ample la votacin por mayora cualificada, y no deberan permitirse exenciones de los valores fundamentales de la UE».
La diferenciacin podra conducir a cuatro niveles de integracin europea, o una especie de Europa a cuatro velocidades completamente diferentes. Los niveles estaran formados por un crculo interno (profunda integracin en reas como la eurozona y Schengen), la propia UE, un crculo ms amplio de miembros asociados, que implique participacin en el mercado nico y adhesin a principios comunes, y finalmente la Comunidad Poltica Europea (CPE), como nivel exterior para la cooperacin poltica sin tener que estar sujeto a la legislacin de la UE.
Durante dcadas se ha hablado de una Europa a dos velocidades, lo que gener muchas controversias. Existen hoy diferentes crculos en funcin de las prioridades de cada capital. Y se invent la llamada Comunidad Poltica Europea, que sirve de puente entre los 27, los aspirantes, otros vecinos o ex miembros como Reino Unido. Pas que, hipotticamente, podra convertirse en un futuro en miembro asociado de la UE, pero sin membresa formal y completa. Una forma indirecta de limar asperezas y acercarse.
Recursos propios para un mundo ms difcil
El ltimo gran eje del informe es el del dinero. La UE no tiene un Presupuesto anual, sino lo que se conoce como Marco Financiero Plurianual, para periodos de siete aos. El actual es de algo ms de un billn de euros. No puede haber uno cada 12 meses porque la negociacin es dursima y muy larga, pero al mismo tiempo el mundo de hoy no permite ejercicios tan rgidos, pues luego surgen crisis inesperadas, desde la pandemia a la invasin de Ucrania pasando por la subida de la electricidad y el margen de actuacin es demasiado pequeo.
Los 12 expertos de Francia y Alemania recomiendan por tanto «aumentar el presupuesto de la UE en tamao y en relacin con el PIB y hacerlo mas flexible. Esto incluye la creacin de nuevos recursos propios, avanzar hacia la votacin por mayora cualificada para el gasto y permitir la emisin comn de deuda de la UE en el futuro», algo que Berln siempre ha mirado con extremo recelo.
